Чужих кризисов в глобальном мире не бывает, тем более, что они настигают близких соседей. Цепочка коррупции ставит клеймо на одном государстве за другим: подрывает благосостояние развитых и усугубляет бедность стран третьего мира.

Стран, где коррупции не было бы вовсе, наверное, нет. Просто необходимо различать низовую коррупцию, когда чиновники берут взятки у граждан, и коррупцию на высшем уровне, когда крупный государственный чиновник получает вознаграждение, например, за распределение государственных заказов или проталкивание выгодных кому-то законов.
В этой связи особый интерес представляют государства, достигшие определённого успеха в борьбе с коррупцией. Идея вычленения антикоррупционных программ, доказавших на практике свою эффективность, представляет огромные перспективы для заимствования положительного зарубежного опыта. И эта назревшая необходимость – выход в условиях отсутствия отечественного слаженного реально действующего механизма борьбы с коррупцией.

Достаточно чистыми в отношении коррупции странами, которые входят в первую десятку или двадцатку по рейтингу коррумпированности, сформировавшими на государственном уровне антикоррупционную стратегию, являются Финляндия, Дания, Новая Зеландия, Исландия, Сингапур, Швеция, Канада, Нидерланды, Люксембург, Норвегия, Австралия, Швейцария, Соединённое Королевство, Гонконг, Австрия, Израиль, США, Чили, Ирландия, Германия, Япония.

В таких странах, как Нидерланды, Швеция или Дания, низовая коррупция практически исключена. Дело в том, что в общественном сознании там культивируется вызывающий уважение образ чиновника как человека, который выполняет важную задачу – проводит политику государства и обслуживает население. Даже если чиновник работает в правительстве, его не меняют с приходом нового премьер-министра. Поэтому основная задача чиновника – сохранить лояльность государству, а не конкретному лицу.

В России дело обстоит иначе. Опрос, проведенный среди российских чиновников разных рангов, выявил высокую толерантность по отношению к коррупции в этой среде. В большинстве случаев начальники на желают замечать коррупционного поведения своих подчинённых.

Некоторые особенности организации антикоррупционной деятельности в вышеуказанных относительно здоровых странах сводятся к следующему. Коррупция осознаётся правительствами этих стран как серьёзная проблема национальной безопасности. При этом коррупция рассматривается как внешняя и внутренняя угроза. Чётко разделяются два аспекта коррупции: политический и экономический. Развитие политической коррупции может привести к неконтролируемости политической ситуации в стране и представляет угрозу демократическим институтам и балансу различных ветвей власти. Экономическая коррупция снижает эффективность рыночных институтов и регулирующей деятельности государства. Важно то, что усилия по ограничению коррупции в этих странах, как правило, институциализированы и впечатляют по своим масштабам.

Система борьбы с коррупцией в Нидерландах включает следующие процедурные и институциональные меры.

1. Постоянная отчётность и гласность в вопросах обнаружения коррупции и обсуждение последствий – наказаний за коррупционные действия. Ежегодно министр внутренних дел этой страны представляет доклад парламенту об обнаруженных фактах коррупции и принятых мерах по наказанию лиц, замешанных в коррупции.

2. Разработка системы мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях, и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках.

3. Создание системы прав и обязанностей должностных лиц с указанием их ответственности за нарушение должностной этики, включая коррупцию. Эта система включает также правила поведения по исправлению допущенных нарушений.

4. Основной мерой наказания за коррупционное действие является запрещение работать в государственных организациях и потеря всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба, например, пенсионного и социального обслуживания. Шкала наказаний включает в себя также штрафы и временное отстранение от исполнения обязанностей.

5. Во всех значимых организациях, в частности в министерствах, имеются службы внутренней безопасности, которые обязаны регистрировать и выявлять ошибки чиновников, их намеренные или случайные нарушения действующих правил и соответствующие последствия таких нарушений. Государственные организации стремятся поощрять позитивные действия должностных лиц. Система поощрений направлена на то, чтобы чиновнику было выгодно и в материальном плане, и в моральном вести себя честно и эффективно.

6. Организована система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции.

7. Все материалы, связанные с коррупционными действиями, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке становятся доступными общественности.

8. Каждый чиновник имеет право ознакомиться с информацией, характеризующей его как с положительной, так и с отрицательной стороны.

9. Создана специальная система обучения чиновников, разъясняющая, в частности, политический, общественный вред коррупции и возможные последствия участия в ней.

10. Создана система государственной безопасности по борьбе с коррупцией типа специальной полиции, обладающей значительными полномочиями по выявлению случаев коррупции.

11. Чиновники всех уровней обязаны регистрировать известные им случаи коррупции, и эта информация по соответствующим каналам передаётся в министерства внутренних дел и юстиции.

12. Большую роль в борьбе с коррупцией играют средства массовой информации, которые обнародуют случаи коррупции и часто проводят независимые расследования. В то же время клеветнические сообщения приводят к утрате общественного доверия и репутации соответствующих источников информации. Поэтому сотрудники СМИ со всей ответственностью подходят к подготовке разоблачительных материалов.

Израиль является одной из достаточно свободных от коррупции стран. Это обеспечивается, наряду с аналогичными мерами, применяемыми в Нидерландах, системой «определённого дублирования мониторинга» за возможными коррупционными действиями1. Оно осуществляется правительственными организациями и специальными подразделениями полиции, ведомством Государственного контролёра, обладающего независимостью от министерств и государственных ведомств, и общественными организациями типа Ведомства За Чистоту Правительства. Эти организации исследуют возможные коррупционные точки, а в случае их обнаружения информируют органы расследования. Причём полученная информация должна в обязательном порядке доводиться до общественности. Очень важна независимость этих организаций от руководства министерств и ведомств, чьи чиновники могут быть вовлечены в коррупцию. На Управление по борьбе с коррупцией, входящее в Администрацию премьер-министра, возложена также обязанность постоянно обучать чиновников предотвращению возможных коррупционных действий и координировать работу различных внутриведомственных служб по борьбе за чистоту государственных органов.

Интересно, что в Израиле, в силу значительных социальных льгот для чиновников и безжалостного их наказания при обнаружении коррупции, низовая коррупция практически отсутствует. Однако играют роль ещё и другие обстоятельства. В Израиле люди скорее признаются в убийстве, чем в коррупционизме. Так устроено общественное мнение страны. Хотя доведённых до суда коррупционных преступлений в Израиле не более 5%, тем не менее, репутация человека, замешанного в коррупционном скандале, крайне нежелательна1. Аналогичная ситуация в Ирландии. Дело в том, что в этих странах государство построено в результате многовековой борьбы. Поэтому государственный чиновник, уличённый в коррупционизме, рассматривается с точки зрения морали как враг государства.

В целом это положение характерно и для Канады, где законодательные меры против парламентской коррупции устанавливаются нормами уголовного и конституционного права. Они распространяются на всех членов обеих палат парламента, а также на правительство. Уголовный кодекс Канады приравнивает наиболее откровенную форму коррупции – взяточничество – к нарушению конституции и акту государственной измены. Уголовному наказанию подлежит как получившее взятку лицо, так и давшее её. Парламентарию в этом случае грозит тюремное заключение сроком до 14 лет, причём он автоматически лишается депутатского мандата со дня признания его виновным в суде. Конституционное право Канады содержит свод правил и рекомендаций, касающихся поведения парламентариев при столкновении их политических и экономических интересов, вытекающих из прежних занятий депутатов разными видами предпринимательской деятельности. Данные нормы направлены как против зависимости парламента от бизнеса, так и против использования депутатами служебного положения в корыстных целях. Для воспрепятствования слиянию правительства и бизнеса установлены строгие ограничения для членов правительства.

Существует довольно распространённое мнение, что коррупцию можно победить с помощью сильного государства, диктатуры, репрессий. Однако китайский опыт, где показательные расстрелы проворовавшихся чиновников давно стали делом обычным, подтверждает обратное. Репрессивные меры при кажущейся эффективности вряд ли дадут желаемый результат – взяточников если и убавится, то ненамного, а суммы взяток автоматически взлетят до небес как плата за повышенный риск. Во всяком случае, в Китае дело обстоит именно так – всех не перестреляешь. Кроме того, репрессивные меры приведут к резкому усилению одной из «корпораций чиновничества» – правоохранительных органов, которые получат монопольное право решать, кого казнить, а кого миловать, со всеми вытекающими последствиями.

Демократический режим хоть и не гарантирует свободу от коррупции, но обеспечивает больше возможностей для борьбы с ней. Во-первых, конкуренция партий разоблачает коррупцию правящей верхушки. Во-вторых, свобода слова позволяет прессе контролировать государственных чиновников. Гражданское общество, как институт, присущий демократическому режиму, способно повысить эффективность деятельности независимых комиссий по борьбе с коррупцией. Успешно подобные органы функционируют в Гонконге, Сингапуре, Малайзии, Тайване, что подтверждает их ИВК.

В ЮАР, где период апартеида характеризовался огромными финансовыми злоупотреблениями, уровень коррупции сегодня ниже, чем в Греции или Чехии. Добились этого не методами устрашения и репрессий, а с помощью принятия новых законов (в частности, обязав правительство отчитываться перед парламентом), обязательной подачи чиновниками и депутатами имущественной декларации, вообще максимальной открытости государственной системы. Например, в ЮАР регулярно проводятся публичные заседания государственного комитета по контролю за расходованием государственных средств.

Другой пример – Ботсвана. Несколько лет назад там начался бурный рост коррупции. Справиться с ним помогли следующие меры: повышение заработной платы чиновникам с одновременным сокращением их числа и упрощением структуры государственных учреждений, а также немедленные и неотвратимые санкции за любые проявления коррупции. Сегодня ИВК Ботсваны составляет 6,4 балла, и занимает она 24-е место в списке ранжирования (для сравнения: Россия соответственно – 2,7 и 71).

Интерес для более обстоятельного анализа зарубежного опыта борьбы с коррупцией представляют ближайшие соседи России страны Азиатско-тихоокеанского региона – Сингапур, Южная Корея и, в частности, её столица Сеул, Япония. Заслуживает внимания антикоррупционное законодательство США. Опыт этих стран, как носительниц категории наименее коррумпированных государств мира, представляется более реализуемым в российских условиях. Указанный материал излагается в последующих параграфах данной главы.

Нецелесообразно в рамках данной работы пересказывать содержание антикоррупционной политики таких экономически развитых и чистых в коррупционном отношении стран, как Великобритания, Франция, Германия, поскольку здесь настолько силён элемент традиционности, что национальные особенности не дают возможности использовать их опыт в полной мере. Кроме того, законодательство этих стран в сфере борьбы с коррупцией стабильно и эффективно. Однажды приняв законы о борьбе с коррупцией, над ними работают постоянно: вносят поправки, дополнения в соответствии с изменяющимися обстоятельствами.