Изучая систему государственных закупок в Российской Федерации весьма интересно познакомиться с зарубежным опытом в этой области, который представлен странами Европейского Союза, а именно Великобританией. Поэтому  для подготовки расширенной аннотации я выбрал статью по государственным закупкам в Англии.

Статья опубликована в 2008 году, ее источником является архив официальных статей/публикаций посвященных проблемам государственных закупок Министерства государственной коммерции Великобритании.

Данная статья не имеет конкретного авторства, поскольку является официальной публикацией государственного органа Великобритании. Таким образом, в целом, автором статьи можно назвать непосредственно само Министерство государственной коммерции Великобритании. Полное официальное название звучит следующим образом: Her Majesty's Treasury UK Office of Government Commerce, то есть – Английское Министерство государственной коммерции при королевском казначействе.

Тема рассматриваемой статьи звучит так: «Введение в государственные закупки» (“An introduction to Public Procurement”).

Государственный сектор Великобритании тратит более чем 150 миллиардов фунтов стерлингов в год на товары и услуги для обеспечения общественных нужд. Как утверждает данная статья, для того чтобы эффективно использовать средства, предоставляемые государству налогоплательщиками, правительство должно организовать систему государственных закупок особенным образом.

Эта статья закрепляет основные понятия и общие принципы эффективности государственных закупок. В особенности, в статье рассматривается деятельность правительства, а так же других государственных органов, тесно связанных с процессом государственных закупок.

Кроме того, в центре внимания так же находится коммерческое государственное регулирование, представляющее собой, так называемую, «расширенную сеть» (wider network) взаимодействия (это совокупность всех органов и всех административных единиц, в той или иной степени связанных с процессом государственных закупок).

Понятие «Введения» (introduction), является неотъемлемым компонентом политики Министерства Государственной Коммерции (МГК), которая покрывает ключевые аспекты политики закупок, включая контрактные взаимоотношения, которые были введены в качестве инструмента улучшения взаимодействия между государственными и частными органами в 2007 году.

Таким образом, как заявляют авторы статьи, для того, чтобы быть минимум-эффективным, процесс государственных закупок должен включать в себя как хотя бы 2 составляющие: определение требований и желаний, приобретение и распределение выгоды.

Думаю, что о важности государственных закупок или о необходимости эффективного функционирования этого механизма можно не говорить, так как любому обывателю понятна значимость таких вещей. Эффективность осуществления государственных закупок имеет свой конечный результат в виде повышения качества жизни и более высокой удовлетворенности граждан. Качественная работа правительства, да и всего государства в целом приносит массу полезности каждому жителю/гражданину, однако обозримость этого явления для потребителей возникает лишь косвенно. Поступление полезности в прямой или косвенной форме для индивида приблизительно равны, когда речь идет о функционировании государственного аппарата. Теоретическая и практическая значимость данной работы лежит на поверхности. Статьи и публикации такого рода, фактически являются «руководящими инструкциями», однако при этом носят и публицистический, описательный характер.

Теория государственных закупок в своей идеальной форме практически проецируема для практики, однако все же не стоит так легкомысленно смешивать эти представления. Скорее, теория и практика очень близки, когда мы говорим о государственном секторе, при этом очень часто между этими понятиями существует огромный разрыв, когда государство отходит от своей привычной формы, где теряются ключевые инструменты принуждения и регулирования.

Значительная доля внимания уделяется важности процесса государственной закупки.  Авторы статьи представляют следующее определение: Государственная закупка – процесс приобретения государственным сектором товаров, услуг и работ от третьих лиц. Кроме этого, понятие госзакупки включает в себя всяческую поддержку работы правительства, которая начинается с самых простых вещей (например, закупка бумаги для печатающих устройств, закупка офисной мебели или даже наем временного внештатного персонала), и заканчивается весьма комплексными (например, строительство, проекты частной финансовой инициативы на строительство новых больниц, проектирование авианосцев или просто финансовая поддержка каким-либо инициативным изменениям).

Сюда так же включается рост расходов по различным программам, где частным сектором или третьей стороной оказывают ключевые услуги гражданам в таких областях, как образование, социальное страхование, медицина и другие. Услуги такого рода, как правило, предоставляет непосредственно государственный сектор, однако в некоторых случаях структура государственного обеспечения может работать за счет функционирования механизма государственных закупок. Немаловажно отметить, что государственный орган, так же может участвовать в конкурсе или торгах на одном уровне с частным сектором. Существуют определенные, формальные конкурентные рамки, применимые как к государственному, так и к негосударственному секторам.

Основные мотивы в действиях правительства связываются с конечными результатами политики. Как мы знаем, существуют определенные желаемые результаты государственной политики – безопасность жизни, образованность граждан, наконец, мирное, бесконфликтное проживание на той или иной территории. Правительство работает по всем этим направлениям, развивая собственную политику в определенном ключе. Государственная политика всегда должна быть направлена на удовлетворение потребностей граждан. Не всегда очевидно, как система государственных закупок способствует текущей политике и ее результатам. Вполне вероятно, что в некоторых случаях результаты государственной закупки имеют косвенное отражение на результатах политики. Например, закупка бумаги для принтеров. В других же случаях, связь между закупкой и политикой является более прозрачной. Например – трудно представить себе образованных граждан без школ, а именно школьных зданий, учебников, и прочих, сопутствующих образовательному процессу материалов – что и является непосредственным результатом закупки.

С одной стороны, государственная закупка может быть единственным инструментом достижения необходимых результатов политики. С другой, она будет лишь сопутствующим элементом.

Если, все-таки система государственных закупок избрана в качестве наиболее желаемого варианта достижения целей политики, то это должно быть оправдано результатами и эмпирическими сопоставлениями других инструментов.

Является ли государственная закупка ключевым, стратегическим элементом или же она лишь косвенно поддерживает государственную политику, - ответ на этот вопрос не всегда лежит на поверхности. В любом случае, параметр закупок должен быть включен в анализ результатов политики. Процесс государственного приобретения должен быть открытым, честным, защищенным от коррупции, дабы  обеспечить максимально эффективное расходование средств налогоплательщиков. Итак, мы затронули немаловажный критерий эффективности расходования бюджетных средств, авторы статьи называют его как «ценность для денег» (Value For Money, VFM). Сам же критерий раскладывается на множество индикаторов, которые как раз измеряют уровень эффективности.

Процесс приобретения охватывает весь жизненный цикл, от идентификации потребности, через выбор поставщика и заключение контракта, до поставки необходимых товаров или услуг, где основной результат политики приводит к удовлетворению необходимых потребностей.

В статье выделяется несколько важнейших параметров системы государственной закупки. Отметим наиболее значимые характеристики, представленные авторами статьи:

1. Механизм эффективных государственных закупок является неотъемлемой чертой качественного государственного обслуживания и результативного правительства.

Как уже упоминалось выше, государственный сектор Великобритании тратит более чем 150 миллиардов фунтов стерлингов в год на товары и услуги необходимые для обеспечения высокого уровня государственного обслуживания. Эта значительная сумма, должна быть эффективно аллокирована по ключевым требованиям государственных структур.

2. Государственные закупки производятся за счет средств налогоплательщиков, поэтому очень важно иметь высочайшие стандарты качества и профессионализма тех лиц, кто непосредственно связан с закупками услуг. Стандарты качества позволяют обеспечить эффективное распределение ограниченных ресурсов и установить определенный уровень удовлетворенности потребностей.

3. Процесс закупок охватывает весь жизненный цикл от идентификации потребностей, через выбор поставщиков, к постконтрактному управлению, включая распределение прав.

4. Поставщики так же обязаны использовать стандарты качества и ориентироваться на ключевые принципы государственных закупок.

5. Государственные закупки общественного сектора Великобритании, так же регулируются законодательством Европейского Союза. Инструкции по закупкам в ЕС применимы к большинству параметров государственных приобретений и устанавливают минимальный порог качества.

6. Заключающие контракт органы власти, обязаны устанавливать четкие параметры качества собственного персонала. Более того, госорганы ответственны за поддержание высокого уровня знаний собственных сотрудников, обеспечивая их доступными тренингами или курсами повышения квалификации.

7. Процедура и подход к закупкам, должны напрямую соотноситься с тем, что закупает государство. Это означает, что закупка одного необходимого элемента А всегда сопряжена со свойственными именно этому элементу способами, процедурами и подходами закупки. Кроме этого, механизм государственных закупок должен быть напрямую привязан к рыночному механизму, где устанавливается эффективный равновесный выпуск и уровень цен.

8. Заключая контракт приобретения, власти не должны пускать дальнейший процесс на самотек. Любой контракт закупок должен развиваться по ходу достижения поставленной цели. Вместе с механизмом государственных закупок и законодательным регулированием сделки, необходимо постепенно адаптировать текущие изменения к признакам контракта общественных поставок.

В статье рассматривается пример нескольких вариантов разрешения известной проблемы лондонских пробок с помощью механизма государственных закупок. Смысл примера не заключается в том, чтобы показывать эффективность госзакупок, как инструмента решения проблем, Авторы вкладывают идею определения «объема госзакупки», а именно, использование аппарата закупок в качестве ключевого инструмента или же задействовать его лишь косвенно. Итак, вернемся к проблеме.

Здесь, желаемые результаты политики (policy outcome) состояли в разрешении проблемы пробок и загрязнения окружающей среды автомобилями. Рассматривалось несколько возможных вариантов:

1. Введение нового автомобильного налога,

2. Налогообложение бензина,

3. Различные маркетинговые акции агитирующие жителей города «пересаживаться» на общественный транспорт,

4. Повышение расходов на регулирование общественного транспорта (по сути увеличение объема финансирования),

5. Прочие регулятивные меры.

Мы понимаем, что несколько из этих вариантов вовлекли бы механизм государственных закупок лишь частично, а для других закупки стали бы фундаментом к дальнейшей деятельности. Кстати говоря, работа правительства состоит именно в том, чтобы установить, какой из вариантов лучше всего подходит для достижения поставленной цели политики и на сколько глубоко можно и нужно использовать систему государственных закупок, которая станет либо фундаментом, либо поддержкой.

Как только выбран определенный путь движения, осуществляется проверка на удовлетворение ключевых  требований:

1. Возможно ли решение проблемы в рамках государственного сектора или требуется привлечение рыночных структур?

2. Если требуется использование рыночных механизмов, каков был бы баланс между внутренними и внешними расходами?

3. Возможно ли вообще с помощью рыночных механизмов решить данную проблему?

4. Какие типы существующей контрактации применимы здесь в большей степени?

5. Есть ли у государственного сектора способности и возможности регулирования контрактных отношений?

6. Оставить риски на стороне государства или передать поставщику?

Ответ на эти вопросы, как утверждают авторы статьи, поможет правительству окончательно определиться с выбором той или иной модели с поддержкой или фундаментом.

Как уже упоминалось выше, правительство закупает все - начиная от простого и дешевого, заканчивая комплексным и дорогим. Вполне логично, что процесс закупок, техника, и даже проблемы имеют свою определенную специфику в той или иной области закупок и в зависимости от решаемого вопроса.

Многие внешние факторы обуславливают выбор конкретного подхода, таким образом, сама специфика проблемы определяет вариант дальнейший действий.

Авторы статьи рассматривают различные факторы-требования их природу и предрасположенность тому или иному подходу. Некоторые из факторов напрямую влияют на процесс принятия решений:

1. Повторяемость: процедура закупки будет воспроизводиться снова и снова, необходимость в закупке по одной и той же схеме возникает с определенной периодичностью (например, обновление базы персональных компьютеров и программного обеспечения). Достаточно часто встречаются разовые закупки, например заказ проекта разработки программного обеспечения.

2. Сложность: необходимо выяснить, на сколько сложной является закупка, возможно сложность возникает в условиях какой-либо технической спецификации (например, разработка проекта совершенного нового авианосца) или в условиях требуемого объема/набора услуг (конкретный спектр услуг).

3. Ценность и риск: к примеру, если закупка оказывается совсем дешевой, это не значит, что ее потеря будет безрисковой. Такая закупка  может нести в себе значительный объем репутации, потеря которой для организации означает фиаско.

4. Унификация/совместимость: например унификация такой государственной закупки как авианосец/военный корабль для министерства обороны. Или же наоборот, простота и совместимость, например, наем временных сотрудников или закупка офисной мебели.

С одной стороны, низкая цена, низкий уровень риска, неповторяемые, разовые закупки, требуют совсем немного управления, регулирования или приложения усилий. Вероятно, такие закупки лучше всего обрабатывать с помощью «Правительственной Карты Закупок» (ПКЗ) (Government Procurement Card).

С другой стороны, покупая авианосец или используя систему аутсорсинга для различных операции, требуется четкая проектная структура, детальная экспертиза, продуманное управление и процесс, соответствующий набор инструментов и вероятно годы усилий и труда. Здесь опционально использование Частной Финансовой Инициативы (PFI) (за исключением ICT) или других видов Частно-Государственного Партнерств (ЧГП) (Public Private Partnership), которые имеют прочный финансовый фундамент.

Так как статья рассматривает ключевые параметры эффективности государственных закупок, вполне логично, что значительная доля внимания уделяется этической составляющей этого процесса. В рамках этики, обуславливается необходимость соблюдения Кодекса государственной гражданской службы, и других документов Английского казначейства, регулирующих систему взаимоотношений между госслужащими и гражданами. Однако, в основном в статье акцентируется самосознание и ответственность как ключевые ограничители распространения коррупционности в поведении государственного служащего.

Ключевые выводы статьи заключаются в воспроизведении параметров эффективности механизма государственной закупки. Авторы выделяют условия эффективности этого механизма.

В первую очередь, важна финансовая эффективность, о которой мы говорили выше – это эффективность расходования бюджетных средств или Value For Money.

Итак, чиновники, а прежде всего так называемые государственные бухгалтера (accounting officers), ответственны за достижение показателей Эффективности Расходования Государственных Ресурсов  (ЭРГР) (прежде всего бюджетных средств) в рамках государственных закупок. Определение уровня этих показателей осуществляется путем сопоставления результатов различных государственных органов. В общем-то, эту процедуру можно назвать бенчмакингом, однако «лучшего образца для подражания» все же нет. Важно помнить, что государственные бухгалтера ответственные за ЭРГР в первую очередь отвечают перед Министерством Финансов Великобритании, что уже не является объективным, так как показатели ЭРГР могут быть достигнуты совместными усилиями, путем сотрудничества с другими властями (в том числе и с Министерством Финансов).

Ответственность государственного бухгалтера за достижение индикаторов ЭРГР является важнейшей составляющей результативного правительства. Кстати, про результативность, авторы статьи вспоминают не так часто, что в ситуации поиска эффективности такого государственного механизма как закупки, является не совсем корректным. В условиях ограниченности ресурсов, а именно бюджетных средств система ЭРГР, является своего рода гарантом эффективности расходования бюджетных денег. Нижеследующий список, является кратким изложением ключевых принципов ЭРГР. В первую очередь, государственные бухгалтера  должны ориентироваться на этот список, дабы повышать свою эффективность. Здесь затрагиваются аспекты государственных закупок сразу по нескольким направлениям, поэтому преимущество данного перечня своеобразных условий носит нормативный характер. Итак, необходимо:

1. Применение системы Лучшей практики проектного/программного управления (Project and Programme Management, PPM) относительно технического и дисциплинарного аспектов государственных закупок, так же, важно чтобы у людей, управляющих данным процессом, в наличии были все необходимые компетенции.

2. Гарантировать стабильность регулирования и безопасности.

3. На первом этапе определить стратегию закупок со всеми ясными альтернативами, целями, продуктами и результатами. Также важно убедиться в том, что интересы государственного органа и подрядчика совпадают.

4. Как можно более активно привлекайте рыночные механизмы регулирования и конкуренции.

5. Развитие системы ориентации на конечный результат (outcome-based system), стимулирование инновации, четкое описание требований. Главное, убедитесь в реалистичности Ваших требований.

6. Оптимальное распределение рисков между государством и подрядчиком. Передавайте большую долю риска тому, кто способен им управлять эффективнее.

7. Используйте честные, конкурентоспособные, эффективные, справедливые и прозрачные параметры системы государственных закупок.

8. Согласование справедливого и одновременно гибкого контракта. Для того чтобы при изменении внешних параметров можно было легко, и без особых потерь адаптировать нововведения к казалось бы старым, однако гибким контрактным условиям.

9. Убедится в том, что контракт действительно стимулирует поставщика работать эффективно.

10. Развивать сильную клиентскую базу, которая всегда будет готова работать с вами на данных условиях контракта. Старайтесь, как можно более четче прорисовать перспективу дальнейшего взаимодействия.

Таким образом, вышеназванные условия закрепляют определенные нормы эффективности государственных закупок. Мне представляется вполне реалистичным применение такой теоретической инструкции на реальной практике. Подтверждения тому, что это все будет хотя бы работать и на первом же этапе проявится эффективность - нет, однако критических замечаний в адрес выдвинутых условий так и не последовало.

Помимо ключевых ориентиров в качестве вывода авторы выделяют измерители эффективности, на данном этапе это не только критерий эффективности расходования бюджетных ресурсов, а уже полноценные систематизированные обзоры, в которых результативность также занимает свое значимое место.

Специализированные Обзоры Министерства Государственной Коммерции Великобритании по Возможностям Государственных закупок (Procurement Capability Reviews of the OGC) разработаны, для того, чтобы оценить, на сколько правительство соответствует требуемым стандартам относительно государственных закупок, государственной политики и эффективности расходования бюджетных средств.

Эти обзоры рассматривают деятельность различных государственных ведомств относительно стратегии и структурности в процессе государственных приобретений. Причем, рассматривается весьма широкий ряд проявления активности, от обычных потребительских товаров до сложных проектов Частных Финансовых Инициатив. Так же осуществляется проверка эффективности будущих закупок, то есть рассматривается перспектива в области государственного снабжения.

Сами результаты обзоров используются для совершенствования возможностей и способностей к осуществлению закупок. Наиболее крупные обзоры нацелены на всестороннюю оценку ведомственной работы, как относительно результативности, как и эффективности деятельности. Разрабатываются «ассессмент модели», которые содержат в себе определенные наборы индикаторов эффективности и результативности. Производится сравнение со стандартами развитых стран Европейского Союза, после чего сопоставление переходит на уровень выше, здесь сравниваются «лучшие образы» наиболее эффективных закупок во всем мире среди всех стран.

Оценка же внутри страны осуществляется по следующей схеме.

Оценивание осуществляется по ключевым параметрам, которые разделены на 3 группы. Первая группа представляет лидерскую сторону деятельности государственного ведомства, вторая характеризует навыки и опыт взаимодействия государственного органа и подрядчика, и наконец, третья группа обозначает структурированность процесса и систем взаимоотношений между поставщиком и государством. Соответственно, каждая из групп дает свою оценку, которая в совокупности описывает центральную модель оценки ‘эффективности (Procurement Capability Reviews (PCR model)).