Опыт японской антикоррупционной политики интересен тем, что в этой стране испытан большой набор способов предупреждения коррупции. Японцы активно изучают исторический опыт и новации борьбы с коррупцией в странах с глубокими демократическими традициями, нередко признавая их более эффективными, чем собственные. В последние годы очевидными стали достижения японской антикоррупционной политики. По данным ТИ ИВК–2000 в Японии составлял 6,4, а уже в 2002 году – 7,11. Подобный успех объясняется целой системой государственных мер предупреждения и пресечения коррупции, которая периодически пересматривается и адаптируется к веяниям времени.

В Японии отсутствует единый комплексный акт, направленный на борьбу с коррупцией. Нормы такого характера содержатся в различных законах: «О выборах общественных должностных лиц» (1950 г.), «О парламенте» (1950 г.), «О регулировании политических фондов» (1948 г.), «О государственных служащих» (1948 г.), «О местном самоуправлении» (1947 г.). Каждый из этих законов непрерывно корректируется с учётом действенности применения его положений и сохраняет свою как силу, так и актуальность до настоящего времени.

Объектом японского антикоррупционного законодательства являются две категории лиц, занимающих действительно властное положение. К первой категории относят политиков – это депутаты парламента, часть из которых становятся членами кабинета министров, их заместителями и политическими советниками, а также главы местных администраций (губернаторы, мэры городов), депутаты местных собраний. Вторая категория – правительственные и местные служащие.

В первом случае предупреждение коррупции сводится, в частности, к установлению запретов. В Японии чиновник политически нейтрален или отстранён от частного бизнеса. Закон не позволяет государственному и муниципальному служащему быть одновременно руководящим лицом, советником, членом совета компании и другой организации, вести собственное коммерческое предприятие с целью получения прибыли в торговой, промышленной и финансовой сферах. И после ухода со службы отставному чиновнику не разрешается в течение двух лет занимать должности в коммерческом предприятии той области, которую он курировал последние пять лет службы. Совет по делам персонала может потребовать от служащего отчёта о владении акциями в сфере, к которой чиновник имеет отношение.

Настаивая на концентрации усилий чиновника на исполнении возложенных на него обязанностей, закон не допускает совместительства, за исключением специально оговорённых законами и правительственными указами случаев, а при совместительстве не разрешает получать денежную компенсацию за дополнительную работу.

Особое внимание отводится контролю за финансированием выборных кампаний. Закон обязывает кандидатов на выборах всех уровней тщательно вести учёт поступлений и расход всех денежных средств, устанавливает порядок отчетности по ним. Кандидатам запрещено получать пожертвования от предприятий, работающих по контрактам с государством и органами местного самоуправления, а также от компаний, имеющих прямое отношение к кандидатам.

Вместе с тем Закон о выборах предусматривает возможности для кандидатов и политических партий изыскивать источники ассигнований на выборные кампании. Так, в частности, допускается использование за общественный счёт радио и телевидения, газетной рекламы, общественных помещений для встреч с избирателями. Одновременно установлены количественные ограничения на распространение выборных агитационных материалов всех возможных видов, лимиты на открытие опорных пунктов кандидатов. Сдерживанию выборных расходов служат и положения закона, определяющие продолжительность выборных кампаний. Например, на выборы палаты представителей отводится всего 12 дней. Кроме того, Закон о выборах определяет и конкретные наказания тем, кто его нарушает. Выборы палаты представителей Японии осуществляются по одномандатным округам. Это облегчает сменяемость власти и снижает затраты на выборы, что в свою очередь способствует изжитию коррупции.

Закон О регулировании политических фондов регламентирует финансирование партий и других политических организаций. Он детально определяет порядок отчётности о поступающих и расходуемых денежных средствах и публикации ежегодных докладов о финансах политических организаций. В течение трёх последующих лет такой доклад может быть затребован любым лицом для ознакомления и проверки. Установлены количественные ограничения политических пожертвований, то есть годовые пределы для физических и юридических лиц, профсоюзов, прочих организаций. Существуют и качественные ограничения: запрет на пожертвование от юридических лиц, пользующихся дотациями или капиталом государства и органов местного самоуправления, от компаний, несущих убытки в течение трёх лет, из иностранных источников. Нарушение положений закона влечет для нарушителей применение санкций (штрафа или тюремного заключения), распространяющих своё действие на ответственные лица как представляющей, так и получающей политические пожертвования стороны, а также и на посредников между ними. Одним из наказаний за нарушение Закона О регулировании политических фондов является временная (на пять лет) приостановка права на участие в выборах для тех, кто признан по суду виновным.

Существуют в Японии и государственные дотации политическим партиям на их деятельность. По мнению законодателей, это способствует «здоровому развитию» партий и демократии в целом, помогает предотвращению коррупции. Герберт Александер в своё время высказал мысль о том, что государственное финансирование избирательных кампаний способствует сокращению спроса на грязные деньги для тех же целей. Однако, международный опыт, в частности итальянский, говорит о том, что государственное финансирование предвыборной кампании не обязательно приводит к снижению уровня коррупции и политического подкупа.

Подобные меры направлены не только на создание атмосферы здоровой конкуренции в политике, но и на формирование чистого законотворческого процесса.

Уголовный кодекс Японии 1907 года, действующий в редакции 1995 года, содержит отдельную главу 25, посвящённую взяточничеству и иным злоупотреблениям властью служащими государственного и общественного учреждения. Несмотря на важность борьбы с коррупцией, УК устанавливает твёрдые правовые гарантии защиты от ложных обвинений во взяточничестве – активный подкуп карается так же строго, как и принятие должностным лицом (даже будущим) взятки (ст. 198 УК) – каторга до трёх лет или денежный штраф. Строго карается ложный донос или жалоба с целью возбуждения не только уголовного, но даже и дисциплинарного преследования – каторга на срок от трех месяцев до десяти лет. За злоупотребление должностными полномочиями служащими государственного и общественного учреждения предусмотрена каторга или тюремное заключение на срок до двух лет (ст. 193 УК Японии)4. Таким образом, как справедливо отмечают А. Г. Корчагин и А. М. Иванов, японский законодатель, с одной стороны, проявляет заботу о том, чтобы никто не создавал помехи в надлежащей деятельности публичных органов, устанавливая уголовную ответственность за такие посягательства. С другой стороны, различными нормами побуждает самих служащих заботиться о сохранении своего лица , которое может служить гражданам представлением обо всём государственном аппарате.

В ноябре 2000 года был принят закон, предусматривающий уголовное наказание за коррупцию. Согласно новому закону, признаются преступными и подлежат наказанию (тюремному заключению до одного года или штрафу до 2,5 млн. йен) действия политиков, пробивающих за вознаграждение от заинтересованного лица выгодное для него решение путём воздействия на государственных, муниципальных служащих, а также служащих юридических лиц с 50%-ным капиталом государства или местного самоуправления.

Помимо практики правоохранительных органов, которые борются с коррупцией с помощью чисто уголовно-правовых норм, в Японии (как и в США) развита система социально-правового контроля и морального воздействия на поведение политиков. В ней осуществляется регламентированная законом регистрация лиц, против которых выдвинуто обвинение в причастности к организованной преступности и коррупции. Факт такой регистрации обычно доводится до сведения общественности через средства массовой информации и является правовым основанием для установления контроля за поведением конкретного лица, источниками его доходов и может повлечь применение к нему ряда правоограничений, препятствующих совершению правонарушений, легализации и расходованию средств, добытых преступным путём, в том числе полученных в виде взяток.

Созданию системы общественного контроля способствует обязательство декларировать и публиковать сведения об имущественном положении членов кабинета министров, членов их семей, парламентских заместителей министров, депутатов парламента и префектуральных собраний, губернаторов префектур. Кроме того, они обязаны информировать о занятии оплачиваемых должностей в любом юридическом лице.
Таким образом, широкий комплекс мер, направленный на предупреждение коррупционной практики среди политиков, обеспечивает сдерживающий эффект благодаря силе гражданского протеста.

Одним из главнейших направлений борьбы с коррупцией в Японии является кадровая политика. Справедливое проведение кадровой политики и защита интересов служащих возложены на Совет по делам персонала, который подотчётен кабинету министров, но формируется главой правительства с согласия обеих палат парламента.

Японское государство создало достаточные условия для обеспечения стабильности положения государственного служащего, ему не грозит потеря места из-за политических потрясений, а если он не допускает грубого нарушения своих обязанностей, то имеет реальную возможность продвижения по службе в соответствии с деловыми качествами.

Государственные и муниципальные служащие не чувствуют себя ущемлёнными в материальном плане по сравнению с работниками частного сектора. Совет по делам персонала ежегодно докладывает парламенту и правительству о национальных тенденциях в оплате труда. При выявлении заметного роста оплаты труда в частном секторе (не менее, чем на 5%) Совет обязан вносить рекомендации о соответственном изменении и уровня зарплаты служащих, которые парламент обычно утверждает.

Японский законодатель большое внимание уделяет этичному поведению политиков и служащих при выполнении ими своих обязанностей. Закон «О парламенте» содержит главу о «политической этике». На депутатов парламента возложена обязанность строго соблюдать Программу политической этики и Правила поведения. Для расследования нарушений этих правил в каждой из палат учреждены специальные комиссии, формируемые из членов всех партийных фракций пропорционально их численности.

С апреля 2000 года в Японии действуют Закон «Об этике государственных служащих», а также утверждённые правительственным указом этические правила государственного служащего и нормы административных наказаний за их нарушение.

Закон «Об этике государственных служащих» устанавливает конкретные положения, содержащие запреты и ограничения на получение подарков и услуг от предпринимателей, имеющих отношение к профессиональной деятельности служащих, кроме того, определяет строгий порядок контроля за соблюдением этих правил и норм. Так, служащие от помощника начальника отдела и выше обязаны каждые три месяца докладывать главе министерства или управления обо всех случаях приёма услуг и подарков от предпринимателей на сумму 5 тысяч йен и более. Высокопоставленные чиновники обязаны докладывать начальству о своём доходе за предыдущий год, эти сведения должны быть открытыми для общественности. Для предупреждения саботажа указанных мер внутри ведомств был учреждён Комитет по этическим расследованиям как своего рода третейский орган формируемый в составе Совета по делам персонала. Комитет имеет право проводить расследования и налагать административные взыскания.

В этических правилах государственного служащего даются развёрнутое определение «заинтересованного лица» и подробный перечень неэтичных действий, что исключает произвольное толкование требований закона1. Все случаи нарушения этики государственных служащих подлежат административным взысканиям: предупреждению, понижению заработной платы, временному отстранению от службы, увольнению.

В Японии признают, что Закон «Об этике государственных служащих» оставляет лазейки для злоупотреблений. Так, данный закон не распространяется на политиков – депутатов парламента, назначаемых на правительственные посты. В этой связи в японской прессе замечают, что объектом аналогичного закона, принятого в 1978 году в США, являются все без исключения правительственные должностные лица. С другой стороны, среди чиновников требования закона считаются слишком жёсткими и мешающими осуществлению их обязанностей, в частности, «собирать нужную информацию в неофициальной обстановке».

В настоящее время в Японии планируется административная реформа, направленная на резкое сокращение сферы и объектов государственного и местного регулирования. Это должно уменьшить возможности чиновников злоупотреблять служебным положением при лицензировании, контроле и прочей работе с частным бизнесом.

В апреле 2001 года в Японии вступил в силу Закон О раскрытии информации . Этот акт гарантирует гражданам право на доступ к официальной информации, имеющейся у правительственных учреждений, и возможность подать апелляцию в Совет по контролю за раскрытием информации в том случае, если правительство решит не раскрывать определённые сведения. Эти условия позволили общественным группам разоблачить несколько случаев коррупции.

Об успехах Японии в сфере борьбы с коррупцией свидетельствует ИВК–2002, равный 7,1, а также программа «Международный Обзор Жертв Преступности», которая исследует количество практических соприкосновений граждан конкретной страны с коррупцией правительственных должностных лиц. По данным на 1999 год Япония и США имеют минимальные, самые лучшие показатели.

Японский опыт наглядно свидетельствует о важности ещё на стадии становления демократической системы управления принять меры по предупреждению коррупции как среди политиков, так и чиновников, создать надёжный заслон, опирающийся на единые, действующие по всей стране законы и подкреплённый народным контролем и воспитанием общественной нетерпимости к нарушениям морально-этических норм.