Если внимательно следить за теми политическими дискуссиями, которые разворачиваются сегодня в медиа-пространстве, можно заметить, что их большая часть фокусируется на сфере макроэкономики: в какой степени и какие нужно снижать налоги, использовать ли средства стабилизационного фонда на реализацию инфраструктурных проектов, либо стерилизовать с его помощью избыточную ликвидность, как балансировать между снижением инфляции и недопущением избыточного укрепления реального курса рубля, насколько допустимо финансировать социальные расходы за счет нефтяных денег и т.д.

Признавая несомненную важность всех этих вопросов, хочу заметить, что, однажды обжегшись в бурных 90-х, мы научились достаточно сносно пользоваться инструментами макроэкономического регулирования, и именно в макроэкономической сфере мы сегодня проводим относительно адекватную политику. Несомненно, можно и нужно стремиться к дальнейшим улучшениям в данной сфере, однако реальные резервы увеличения темпов экономического роста и повышения благосостояния населения за счет налоговых и монетарных мер серьезно ограничены.

На мой взгляд, на сегодняшний день основные резервы для резкого увеличения эффективности нашей экономической и общественной системы лежат в совершенно иной сфере. Гораздо большего можно достигнуть за счет изменений институциональной среды, направленных на снижение коррупции и сокращение избыточного и неадекватного административного регулирования.

При этом хочется особо подчеркнуть, что дискуссии о коррупции у нас в основном сводятся к обсуждению фактов личного обогащения определенных чиновников, в то время как именно эта сторона медали представляет наименьшее значение. Да, это неприятно и вызывает раздражение в обществе, но гораздо важнее тот факт, что повсеместное применение коррупционных практик искажает мотивацию, как чиновников, так и бизнесменов при принятии ими решений об организации тех или иных производственных процессов.

Вместо того, чтобы стремиться к максимальной эффективности процессов, т.е. к тому, чтобы для достижения задачи расходовалось как можно меньше человеческих и материальных ресурсов, и чиновники и бизнесмены стремятся к организации данных процессов таким образом, чтобы извлекать максимальный коррупционный доход. Все это влечет за собой снижение производительности труда, и как следствие - замедление экономического роста и снижение общего благосостояния населения.

Как выразился в приватной беседе один высокопоставленный чиновник, коррупция в сегодняшней России достигла таких масштабов, что стала одним из основных механизмов принятия решений, и если сегодня она вдруг в одночасье исчезнет, нет никакой уверенности, что какие-либо важные решения в стране вообще будут приниматься.

Как человек, работающий в строительном бизнесе, зная запутанность и абсурдность большей части административных норм, регламентирующих строительную деятельность, я с высокой степенью уверенности могу предположить, что если система регулирования останется прежней, но при этом каким-то неожиданно чудесным образом коррупция в этой сфере вдруг исчезнет, то любое строительство в масштабах всей страны окажется парализованным на несколько лет.

Итак, что же делать для снижения уровня коррупции? В широком общественном мнении преобладает миф о том, что снизить уровень коррупции помогают драконовские репрессивные меры в отношении коррупционеров. Так недавно спикер Совета Федерации Сергей Миронов заявил о необходимости приравнять коррупцию к государственной измене.

Увы, практика доказывает, что степень суровости кары за коррупционные нарушения фактически не влияет на уровень коррупции. Проявления коррупции существовали и продолжают существовать при самых жестких и репрессивных режимах. К примеру, в Китае коррупционеров прилюдно расстреливают на стадионах, однако уровень коррупции в этой стране по-прежнему остается очень высоким. В то же время в скандинавских странах, где уровень коррупции один из самых низких в мире, для коррупционеров предусматриваются достаточно мягкие наказания. Простое сопоставление уголовных норм с местом страны в рейтинге коррумпированности показывает полное отсутствие корреляции между уровнем коррупции и репрессивностью законодательства.

Это не значит, что необходимо полностью отказаться от правоохранительной составляющей борьбы с коррупцией. Однако необходимо понимать, что возможности борьбы с данным явлением силами правоохранительных органов крайне ограничены, они, в лучшем случае, способны бороться с симптомами, а не с причинами данной болезни.

Очевидно, что борьба с коррупцией требует комплексных изменений в различных сферах общественной жизни, начиная от развития реальной политической конкуренции и увеличения независимости СМИ, заканчивая повышением эффективности работы правоохранительных органов и улучшением материального содержания и условий труда государственных служащих. В связи с этим я хотел бы сконцентрировать свое внимание на тех направлениях борьбы коррупцией, которые, на мой взгляд, могут дать максимальный результат в среднесрочной перспективе.

Таких направлений два: сокращение элементов избыточного государственного регулирования и передача ряда регулятивных функций от государственных структур к институтам гражданского общества и свободного рынка. Движение в данных направлениях - это не попытка наказать коррумпированных чиновников, либо заставить их честно работать, это сокращение числа тех поводов и вопросов, в связи с которыми взятки даются и берутся, это сокращение пространства для коррупции.

Сокращение избыточного регулирования
Ни для кого не секрет, что многие из установленных у нас сегодня административных запретов и ограничений служат одному – создавать поводы к осуществлению конкретными чиновниками различного рода поборов.
Соблюдение подобных запретов и ограничений либо физически невозможно, либо настолько снижает эффективность производственных процессов и ведет к таким дополнительным издержкам, что в сравнении с этим коррупция представляется меньшим злом.

Таким образом, первым шагом, с которого необходимо начинать любые осмысленные действия, направленные на борьбу с коррупцией, должна стать отмена подобных запретов и ограничений. Возвращаясь к примеру про строительный комплекс, следует заметить, что начинать жестко бороться с коррупцией в данной сфере силами правоохранительных органов до устранения избыточного административного регулирования, вряд ли возможно, так как это приведет либо к полному хозяйственному параличу в отрасли, либо к такому росту издержек, что сегодняшние цены на недвижимость покажутся просто смешными.
Если мы хотим, чтобы правила соблюдались, необходимо сначала добиться того, чтобы данные правила были выполнимы и как можно менее обременительны для граждан и бизнеса.

Проиллюстрирую данный тезис одним примером, особенно актуальным именно для Московской области. На сегодняшний день, большая часть земли, пригодной для строительства, относится к категории земель сельскохозяйственного назначения. Ни для кого не секрет, что перевод земли в категорию, пригодную для строительства жилья или объектов коммерческой недвижимости – процесс очень сложный. В среднем этот процесс занимает от полутора до двух лет и, с учетом коррупционных платежей, обходится строительным компаниям зачастую дороже, чем покупная стоимость самой земли.

К чему все это ведет? Во-первых, затягиваются сроки реализации огромного числа проектов (и это при существенном дефиците всего - от жилья до складской и торговой недвижимости).

Во-вторых, увеличивается себестоимость реализации проекта, а соответственно и цена недвижимости для конечных покупателей. Сегодня в конечной цене квадратного метра доля различного рода взяток оказывается сопоставима, а иногда и превышает, долю непосредственных прямых затрат на строительство. Все это бьет по карману конкретных граждан, не только приобретающих жилье, но и идущих в продуктовый магазин, аренда которого становится все дороже, что прямо перекладывается в цены на прилавках. Кроме того, это подрывает реализацию национального проекта по обеспечению граждан доступным жильем, который сегодня объявлен приоритетным.

В-третьих, если посмотреть на этот вопрос с более общей, системной точки зрения, то мы увидим, что только в масштабах Московской области несколько тысяч человек из государственных и коммерческих структур заняты тем, что составляют и подписывают друг у друга различного рода бумажки, связанные с переводом земель из одной категории в другую. Большинство этих людей достаточно квалифицированные и энергичные работники, и если бы их время и энергию можно было бы направить на более адекватные общественно-полезные цели, я думаю, все мы стали бы жить чуточку лучше и богаче.

Таким образом, факты избыточного регулирования ведут к тому, что в масштабах страны огромное количество людей, вместо производства неких реальных благ, занимаются абсолютно бессмысленной титанической работой вокруг абсурдных законодательных установок.

Если вернуться к ситуации с переводом земель из одной категории в другую, то возникает вопрос: в чем логика запрета, который влечет за собой столько неблагоприятных последствий? Может быть, не будь такого запрета, мы столкнулись бы с последствиями еще более неблагоприятными?

Существование сложной системы перевода земель, как правило, мотивируется соображениями продовольственной безопасности. Якобы нельзя допустить застройку промышленными объектами земель, ценных с аграрной точки зрения. Что ж допустим, что такая логика имеет право на существование, хотя и звучит несколько странно в государстве, площадью более семнадцати миллионов квадратных километров.

Я не буду говорить о том, что рыночные механизмы, по идее, должны мотивировать собственников земель к их наиболее рациональному использованию. Если земля действительно представляет аграрную ценность, разумный собственник использует ее для аграрного производства, а не для строительства складов, которые можно построить и на менее плодородных, а соответственно, менее дорогих землях.

Выскажу лишь следующее соображение: реальную аграрную ценность, представляют собой земли, расположенные преимущественно в Черноземье и на юге России, в то же время основные объемы коррупционного рынка, связанные с изменением категории земель, сосредоточены в Московской и Ленинградской областях, где сколько-нибудь серьезный потенциал для развития долгосрочного аграрного производства отсутствует в принципе, хотя бы по экологическим соображениям. В данных регионах площадь земель, на которых сельскохозяйственное производство было прекращено в силу своей экономической бессмысленности, в разы превышает площади земель, которые были потеряны для сельхозпроизводства из-за их застройки. В то же самое время именно на этих территориях коррупция в данной сфере достигла астрономических масштабов.

Так что же мешает, хотя бы в этих регионах, изменить порядок перевода земель с разрешительного на уведомительный, ликвидировав при этом огромный очаг коррупции, упростив жизнь строителям и снизив тем самым цены на недвижимость?

Что характерно, федеральные власти в лице Министерства экономического развития регулярно выступали с инициативами по упрощению процесса перевода земель. Однако подобные инициативы столь же регулярно выхолащивались в процессе межведомственных согласований, так что реальная ситуация до сих пор не изменилась.

Я не буду увеличивать число примеров подобного рода, так как список абсурдных ограничений можно продолжать бесконечно, чего только стоит секретность топографических карт определенной точности в условиях существования глобальных спутниковых систем. Я думаю, каждый читатель из своего жизненного опыта легко вспомнит немало примеров такого рода.

Хочу лишь еще раз подчеркнуть основную мысль: первым шагом, с которого должна начинаться и без которого невозможна борьба с коррупцией, является снижение избыточного государственного регулирования.

Передача части регулятивных функций негосударственным структурам

Банальная ликвидация избыточного регулирования, когда можно просто отменить абсурдный запрет, это только первый и самый простой шаг. Следует все же признать, что в подавляющем большинстве случаев полный отказ от регулирования того или иного вопроса невозможен.

И что же делать в том случае, когда мы понимаем, что отказаться от регулирования нельзя, а государственное регулирование неэффективно и порождает коррупцию? На мой взгляд, решением данной проблемы может стать следующий, гораздо более важный шаг – постепенная передача ряда регулирующих функций от государства к институтам гражданского общества и рыночным институтам.

Поясню эту мысль рядом примеров.

Надзор в сфере пожарной безопасности
Возьмем сферу надзора за соблюдением требований пожарной безопасности. По результатам ряда исследований, в рамках которых бизнесменам предлагали проранжировать государственные органы по частоте выплаты им различного рода взяток, органы Государственного пожарного надзора регулярно попадали на одно из первых мест. Таким образом, мы понимаем, что уровень коррупции в данной сфере, так же как и уровень ущерба, наносимого бизнесу избыточным административным давлением, достаточно высок.

В то же самое время мы постоянно слышим об огромном числе пожаров, причиняющих невосполнимый материальный ущерб и приводящих к многочисленным жертвам. При этом значительная их часть происходит в силу несоблюдения элементарных требований пожарной безопасности. К сожалению, реальность сегодня такова, что в большинстве случаев проще дать, условно говоря, десять тысяч долларов пожарному инспектору, чем потратить, условно, сто тысяч долларов на установку эффективной системы пожаротушения со спринклерами и системой автоматического оповещения, вытерпев при этом еще и огромное количество абсурдных придирок.

Таким образом, мы видим, что, из-за высокого уровня коррупции, та общественно-полезная функция, которую должен выполнять Государственный пожарный надзор, а именно – обеспечение приемлемого уровня пожарной безопасности, выполняется неудовлетворительным образом. Именно это, а не обогащение конкретных должностных лиц, является в данном случае основной проблемой.

Что можно предложить в связи с этим? Страховать или не страховать от угрозы пожара само имущество – дело собственника. Однако можно обязать всех фактических пользователей объектов недвижимого имущества приобрести страховые полисы, по которым в случае пожара страховая компания будет обязана выплатить:

достойную компенсацию семьям погибших в результате пожара;

достойную компенсацию лицам, получившим травмы;

компенсацию собственникам имущества в соседних зданиях/помещениях, если они пострадали от пожара, возникшего из-за несоблюдения правил пожарной безопасности пользователем страхуемого объекта;

компенсацию расходов пожарной службы, связанных с тушением пожара.

В случае реализации данного предложения, страховая компания будет варьировать стоимость страхового полиса в зависимости от того, как она оценивает риск пожара, т.е. в зависимости от реального уровня пожарной безопасности на том или ином объекте. Таким образом, компании, соблюдающие требования пожарной безопасности, будут нести значительно более низкие издержки, нежели те компании, которые такие требования не соблюдают.

В этом случае предпринимателю будет выгоднее установить современную систему пожаротушения, за условные сто тысяч долларов, нежели платить страховой компании лишних пятьдесят тысяч каждый год. Таким образом, та общественно-полезная функция государства по обеспечению безопасности граждан от рисков пожара, которая выполняется сегодня неудовлетворительным образом, будет выполняться лучше.

Вторым важным следствием реализации подобных мер будет выравнивание административного давления на бизнес. Я прекрасно понимаю, что общий объем затрат бизнеса на выплаты страховым компаниям существенно превысит те затраты, которые бизнес сегодня несет в качестве взяток в сфере соблюдения правил пожарной безопасности. Однако, с точки зрения эффективности экономической системы, важен не объем изъятий, а наличие равных правил игры. В скандинавских странах, с их предельно высоким налоговым бременем, бизнес чувствует себя нормально, потому что такие налоги платят все.

Ведь когда государственное давление равно для всех, выигрывают в конкурентной борьбе и выживают те компании, в которых бизнес-процессы построены наиболее эффективным образом, отчего общая производительность труда в экономике и общественное богатство только растут. В то же время, если такое давление неравномерно, компании менее эффективные с производственной точки зрения могут обыграть своих более эффективных конкурентов за счет использования административных рычагов, что негативно сказывается на эффективности экономики в целом, а соответственно, и на благосостоянии каждого конкретного гражданина.

Замена селективного административного давления на, пусть и более масштабное, но равномерное страховое, может негативно сказаться на отдельных бизнесах, которые до этого пользовались необоснованными административными привилегиями, но, несомненно, позитивно скажется на эффективности экономики в целом.

Кроме того, реализация предложенных мер позволит ликвидировать еще один очаг коррупции, а государство сможет сократить часть сотрудников пожарных органов, повысив за счет этого зарплату оставшимся.

Справедливости ради следует заметить, что в соответствии с данными доступной статистики количество пожаров и их жертв последние годы снижается, а в недрах правительства разрабатывается новый регламент пожарной безопасности, который, в определенной степени будет шагом в направлении использования именно страховых принципов пожарного надзора.

Однако широко разрекламированный еще прошлым летом регламент, утонул где-то в паутине межведомственных согласований, не говоря уже о том, что он в принципе содержит лишь полумеры, которые неизбежно подвергнутся дальнейшему выхолащиванию бюрократами на местах. Да и уровень соблюдения пожарной безопасности у нас все еще далек от стандартов развитых стран, несмотря на определенный прогресс, достигнутый в данном направлении в последнее время.

Выдача водительских прав на страховой основе
Я хотел бы особо подчеркнуть, что приведенный выше пример, о передаче функций пожарного надзора страховым компаниям, был использован не столько как конкретное предложение, сколько как иллюстрация общего принципа, который с тем же успехом может быть применен в сфере санитарно-эпидемиологического, экологического и любого иного надзора, чьи функции можно на тех же принципах передать страховым компаниям, что позволит, во-первых, лучше исполнять данные функции, а во-вторых, снизить коррупцию в этих сферах.

С той же иллюстративной целью я хочу привести другой пример возможного использования страховых принципов в области, которая близка и понятна практически каждому – в сфере организации безопасности дорожного движения.

Всем известно, что сегодня, водительские права можно просто купить, абсолютно не зная правил дорожного движения и не имея навыков вождения, купить достаточно легко и относительно недорого. В результате на российские дороги выезжают потенциальные убийцы. При этом уровень смертности в результате ДТП в нашей стране один из самых высоких в мире. Каждый год на дорогах страны гибнет втрое больше людей, чем было потеряно солдат за все годы войны в Афганистане.

Таким образом, мы опять наблюдаем, что вследствие коррупции общественно-полезная функция выполняется государственными органами недостаточно эффективно.

Что можно предложить? Возможно, имеет смысл передать полномочия по выдаче водительских прав страховым компаниям, которые при этом обязаны были бы сразу продать обладателю таких прав полис ОСАГО, допустим, на 3 года вперед. В этом случае, страховая компания, которой придется из своего кармана платить за опасную езду новоиспеченного обладателя прав, будет кровно заинтересована в том, чтобы максимально строго проверить его навыки вождения автомобиля. Такая мера опять-таки, во-первых, позволит лучше выполнять общественно-полезную функцию по обеспечению безопасности на дорогах, а во-вторых, приведет к уничтожению очага коррупции.

Тут можно возразить, что коррупция в страховых компаниях также не исключена. И это совершенно справедливо: коммерческая коррупция тоже существует. Но, как показывает мировая практика, владельцам частных компаний всегда удавалось бороться с коррупцией в них на порядок лучше, нежели государству бороться с коррупцией в государственных органах. Таким образом, передача данной функции от государства частной страховой компании, если и не позволит полностью исключить возможности для коррупции, то, по крайней мере, поможет существенно снизить ее уровень.

Передача регулятивных функций саморегулируемым организациям
Дабы меня не сочли лоббистом интересов страховых компаний, обозначу еще одно направление, в котором регулятивные функции, выполняемые сегодня государственными органами неэффективно, могут передаваться другим институтам.

На сегодняшней день обычной практикой в большинстве развитых стран стало то, что многие вопросы, связанные с выдачей права на профессию , введением стандартов работы и тому подобное, решало не государство, а саморегулируемые организации – ассоциации профессиональных участников того или иного рынка.

Совершенно непонятно, почему в России вопросы о выдаче прав на занятие различными видами деятельности, начиная от работы на фондовом рынке и заканчивая строительством, должны решать государственные органы, а не участники данного рынка. Ведь сообщество профессионалов, лучше, эффективнее и быстрее примет необходимые решения о том, кто обладает достаточной квалификацией для работы в данной сфере, а кто нет, и каких стандартов должны придерживаться участники рынка при осуществлении собственной деятельности. Более того, если все участники саморегулируемой организации будут обязаны вносить средства в некий страховой фонд, из которого покрывается ущерб, нанесенный любыми некомпетентными действиями любого из ее участников, все участники организации становятся кровно заинтересованными в том, чтобы лицензии выдавались только достойным. Таким образом, при реализации данной модели, вероятность коррупции оказывается значительно ниже, чем в случае, когда подобные лицензии выдает государственный орган.

Следует отметить, что высшее политическое руководство страны последовательно декларировало, что избыточные государственные функции должны передаваться именно саморегулируемым организациям. Эта идея неоднократно озвучивалась целым рядом федеральных министров, обсуждалась на всех возможных уровнях, была облечена в форму целого ряда проектов различных нормативных актов.
Однако, несмотря на правильную декларацию, реальных шагов в этом направлении сделано очень и очень мало. Сам законопроект О саморегулировании уже почти четвертый год пылится в правительстве. Весной 2005 года были приняты поправки в закон О лицензировании , призванные упразднить государственное регулирование в почти тридцати отраслях и перевести их на саморегулирование. Однако на уровне министерств и ведомств происходит торможение законов, направленных на внедрение принципов саморегулирования в отдельных областях.
Препятствия чинятся и после принятия необходимых законов. Так поправки в закон Об оценочной деятельности , вводящие саморегулирование в данной сфере, приняты летом прошлого года, но закон до сих пор не работает, так как ведомства затягивают процесс принятия решения о том, кто из них будет вести реестр саморегулируемых организаций оценщиков.

Соглашаясь с тем, что передача некоторых государственных функций саморегулируемым организациям связана с определенными рисками, в частности, с возможным использованием таких организаций для ограничения конкуренции, следует заметить, что при разумном подходе к данному процессу, возможна передача саморегулируемым организациям целого массива государственных функций, что резко сократит коррупцию и бюрократический аппарат, а также позволит осуществлять более качественный контроль над соблюдением участниками рынка различного рода правил и требований.

***
Я допускаю, что многие из изложенных выше конкретных предложений, мягко говоря, не бесспорны и вряд ли смогут быть реализованы в таком радикальном виде. Цель данных примеров – не попытка убедить читателя в том, что, допустим, пожарный надзор нужно организовать именно таким способом, очевидно, что тема эта сложная и в ней есть множество своих но . Цель данных примеров – проиллюстрировать возможный вектор развития всей системы в целом, обозначить основные резервы для снижения уровня коррупции в нашей стране, а соответственно и повышения эффективности функционирования всей общественной системы в целом.

Я прекрасно понимаю, что в условиях, когда коррупция стала скорее нормой, чем исключением, с наскока ничего решить нельзя. Проблема коррупции требует комплексных мер в самых разных направлениях. Однако хочу еще раз подчеркнуть, что, на мой взгляд, основные возможности для снижения уровня коррупции, в сегодняшней России, лежат в сфере ликвидации тех зон избыточного регулирования, которые ее порождают.