В соответствии с Законом Республики Казахстан “О борьбе с коррупцией”, принятом 2 июля 1998 года, основными целями борьбы с коррупцией и, соответственно, Закона являются:

защита прав и свобод граждан;

обеспечение национальной безопасности;

повышение эффективности работы государственных органов и государственных служащих;

укрепление доверия населения к государству и его структурам;

укрепление гласности и демократизация основ управления;

Для достижения данных целей были разработаны следующие приоритеты и меры Государственной программы по борьбе с коррупцией на 1998-2000 гг.:

Совершенствование законодательной основы для борьбы с коррупцией

Осуществление единой государственной политики в области борьбы с коррупцией;

Совершенствование существующих и создание новых законодательных и нормативных актов с учетом современных требований и международных стандартов.

Предупреждение коррупции:

Разработка и реализация всесторонних мер по предупреждению коррупции;

Информационная поддержка антикоррупционнных мер;

Использование опыта международных и национальных специализированных агентств и развитие международного сотрудничества.

Практические меры:

Социально-экономические и финансовые меры;

Организационные, управленческие (институциональные) меры;

Выявление и расследование коррупционных правонарушений.

Повышение эффективности правоохранительных органов и судебной системы:

Эффективная координация между специальными службами, правоохранительными и судебными органами;

Повышение компетентности кадров судебной системы;

Реализация кадровой политики, направленной на достижение результатов и повышение профессионализма специальных служб, правоохранительных и судебных органов;

Предоставление технической поддержки специальным службам, правоохранительным и судебным органам.

Руководство республики признало масштабы проблемы коррупции и должностных злоупотреблений и предприняло определенные меры для ее решения. Наиболее важным первым шагом, несомненно, стало утверждение Закона “О борьбе с коррупцией” от 2 июля 1998 г. Закон четко определяет основные виды коррупционных правонарушений, меры, необходимые для предупреждения коррупции и ответственность должностных лиц перед законом. Хотя данный закон является сильным инструментом борьбы с коррупцией, его эффективное исполнение требует принятия целого комплекса системных и скоординированных мер со стороны государства. Создание Государственной комиссии по борьбе с коррупцией в 1999 г. было призвано решить данную задачу.

Однако деятельность Государственной комиссии не принесла ожидаемых от нее результатов, и она была расформирована. Ответственность же за проведение системной и целенаправленной кампании против коррупции была распределена между центральными ведомствами, в том числе ряд функций был передан Агентству Республики Казахстан по делам государственной службы.

Необходимо отметить, что разработанное Агентством новое законодательство о государственной службе носит ярко выраженный антикоррупционный характер. В нем впервые закреплены обязанности по принесению присяги госслужащими, а также впервые предусмотрено информирование руководителей в случаях пересечения или противоречия частных интересов государственных служащих с их полномочиями. При поступлении на государственную службу гражданин обязан дать согласие в письменной форме на принятие ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе.

Государственный служащий, в случае возникновения сомнений в правомерности полученного от руководителя для исполнения распоряжения, должен незамедлительно в письменной форме сообщить об этом своему непосредственному руководителю и руководителю, давшему распоряжение и потребовать письменного подтверждения распоряжения. С начала 2000 года в каждом госоргане созданы и работают постоянно действующие дисциплинарные комиссии, которые призваны всесторонне рассматривать и давать объективную оценку действий государственных служащих, в случае совершения ими дисциплинарных проступков. Надо отметить, что и сам конкурс является действенной антикоррупционной мерой при поступлении и продвижении по государственной службе.

Одним из важных аспектов, регулирующих отношения на государственной службе, является закрепление Правил поведения государственных служащих. Это положение нашло отражение в Указе Президента Республики Казахстан «Об утверждении Правил служебной этики государственных служащих Республики Казахстан» от 21 января 1999 г. № 328. В нем прямо говорится, что «Несение государственной службы является выражением особого доверия со стороны общества и государства и предъявляет высокие требования к нравственности, этике и моральному облику государственных служащих. Общество рассчитывает, что государственный служащий будет вкладывать все свои силы, знания и опыт в осуществляемую им профессиональную деятельность, беспристрастно и честно служить обществу».

Правила устанавливают обязательные для соблюдения государственными служащими Республики Казахстан основные правила поведения, вытекающие из общепринятых норм этики и особенностей государственной службы. В Правилах закреплены основные нормы поведения государственных служащих в отношениях с гражданами и юридическими лицами. Особо важное место отводится этике руководителей, имеющих подчиненных, так как многие государственные служащие берут пример со своих начальников. Правила служебной этики обязывают государственных служащих, имеющих подчиненных:

-точно определять задачи и объем служебных полномочий своих подчиненных в соответствии с занимаемыми ими должностями;

-не понуждать подчиненных к совершению противоправных поступков или поступков, не совместимых с общепринятыми нормами этики.

Эти требования как никогда актуальны в условиях разделения должностей на политические и административные и направлены на защиту административных государственных служащих. Таким образом, Правила служебной этики закрепляют и дополняют отношения на государственной службе, не урегулированные Законом. За нарушение требований, предусмотренных Правилами, на государственных служащих в соответствии с законодательством о государственной службе налагаются дисциплинарные взыскания.

Основной задачей Правил служебной этики должна была стать профилактика и предупреждение коррупции. Обществу и каждому гражданину в отдельности совсем небезразлично, какими средствами и по каким правилам достигаются цели, поставленные перед государственной службой. Поэтому все острее встает вопрос об этических отношениях как внутри каждого государственного органа, так и между государственными органами и обществом. В условиях переходного периода общество заинтересовано в том, чтобы на государственной службе работали профессионалы, обладающие ко всему и высокими нравственными качествами.

Только за 2003 год Агентством Республики Казахстан и его территориальными подразделениями проведено более 1900 проверок по вопросам соблюдения законодательства о государственной службе и о борьбе с коррупцией, по результатам которых выявлено около 11000 нарушений. Агентством совместно с Дисциплинарными советами проведены проверки деятельности акиматов всех областей и гг. Астаны и Алматы, а также центральных госорганов.

По итогам проверок 474 госслужащих привлечены к дисциплинарной ответственности, в том числе 72 чиновника уволены с занимаемой должности. По рекомендациям Агентства его территориальных управлений центральными и местными госорганами принято 3774 решений, в том числе отменено 847 незаконных приказов.

В целом, проводимая в 1998-2003 гг. кампания по борьбе с коррупцией не принесла значительных и ощутимых результатов, выполнение Государственной программы борьбы с коррупцией велось неэффективно, а поддержка и интерес со стороны широких слоев общественности не возрастали.

Вместе с тем, определенная работа по созданию условий, предотвращающих коррупцию, все же проводилась. Восстановление органов финансового контроля имело, с этой точки зрения, важное значение. Сейчас постепенно увеличиваются роль и вес Счетного комитета по контролю над исполнением республиканского бюджета. Как известно, бюджетная и финансовая сферы являются приоритетными областями борьбы со злоупотреблениями.

Новые положения по декларированию доходов государственными служащими и их супругами, введение института Присяги и Правил служебной этики представляются важными системными мерами по предупреждению коррупции в сфере государственной службы. Государственный бюджет, аудит, налоговое администрирование и таможенная служба представляют собой другие приоритетные области, где государство планирует укрепить соблюдение законности с привлечением помощи международных финансовых организаций.

В январе 2003 года Указом Президента Республики Казахстан была утверждена Государственная Программа по борьбе с коррупцией на 2003-2005 годы. Особенностью этой Программы является то, что в ней делается упор на повышение ответственности в борьбе с коррупцией не только государственных органов, но и институтов гражданского общества. Особая роль отводится СМИ, которые призваны широко и объективно освещать ход реализации государственной политики в борьбе с коррупцией, активно пропагандировать и разъяснять антикоррупционное законодательство, формировать в обществе обстановку неприятия преступности и коррупции. В Программе говорится о том, что «социальное партнерство всех ветвей власти и институтов гражданского общества в решении данной проблемы должно быть направлено на резкое снижение коррупции в стране, оздоровление моральных устоев общества».

Среди первоочередных задач Программа выделяет:

обеспечение эффективной правовой базы борьбы с коррупцией;

совершенствование государственной службы для устранения условий, порождающих коррупцию;

сокращение прямого вмешательства госорганов в экономику, прежде всего, в части, касающейся разрешительных функций;

обеспечение максимальной прозрачности механизмов государственной экономической политики;

принятие решительных мер по противодействию «теневой экономике» - источнику коррупции;

укрепление правоохранительных органов и судебной системы;

повышение роли СМИ, общественных объединений в пропаганде и реализации государственной антикоррупционной политики;

обеспечение участия широких слоев населения в антикоррупционной политике государства;

усиление социального партнерства с международными организациями в борьбе с коррупцией.

В сфере совершенствования законодательной базы борьбы с коррупцией поставлена задача по более четкому определению перечня правонарушений, относящихся к коррупционным, упрощение отдельных лицензионных, разрешительных и регистрационных процедур.

Программа предусматривает усиление социальной и правовой защиты государственных служащих, повышение престижа государственной службы и ответственности чиновников за исполнение должностных обязанностей. Также будет усилен контроль за соблюдением этических норм, и установлены жесткие законодательные ограничения для лиц, ранее совершивших коррупционные правонарушения.

Программа охватывает практически все сферы жизнедеятельности общества и государства, и можно сказать, что с ее принятием в Казахстане объявлена настоящая война коррупции.

В конце 2003 года Президент страны Н.А.Назарбаев высказал идею о необходимости возрождения Комиссии по борьбе с коррупцией и усилении контроля за соблюдением служебной этики государственными служащими. В результате Указом Главы государства была создана Комиссия при Президенте по вопросам борьбы с коррупцией и соблюдения служебной этики государственными служащими. Рабочим органом Комиссии является Государственно-правовой отдел Администрации Президента.

Таким образом, в Казахстане сейчас создана стройная структура органов, противодействующих коррупции в госаппарате (Приложение 2).

Однако как показала практика, наиболее слабым местом Правил служебной этики государственных служащих являлось отсутствие механизма их реализации, гласности, как для граждан, так и самих госслужащих. Анализ проведенных Агентством проверок показал, что зачастую ни государственные служащие, ни граждане даже не имели понятия о том, что такие Правила существуют и, что за нарушение этических норм предусмотрены меры дисциплинарной ответственности.

Поэтому, по поручению Президента РК Агентством Республики Казахстан по делам государственной службы был разработан проект Указа Президента, который был подписан 7 мая 2004 года и внес существенные поправки в действующие Правила служебной этики государственных служащих.

Внесенные изменения устанавливают дополнительные этические стандарты поведения государственных служащих, и более детально регулируют процедуры их соблюдения.

В ходе работы над поправками в действующий Указ Президента «Об утверждении Правил служебной этики государственных служащих Республики Казахстан» был изучен как международный опыт, так и предложения представителей правоохранительных органов, Ассоциации Казахстанского Совета Иностранных Инвесторов, международной организации Транспаренси Интернешнл.

Проведенный анализ международного опыта показал, что власти разных стран ищут разнообразные пути решения проблемы обеспечения транспарентности системы государственного управления и деятельности чиновников, а также более активного участия населения в предупреждении коррупции. Тем самым создаются условия для формирования атмосферы общественной нетерпимости к проявлениям коррупции.

В зарубежных странах уже давно степень доверия населения к государству и оценка деятельности государственных органов поставлены в зависимость от уровня удовлетворенности граждан, качества предоставляемых государственных услуг и реальной возможности граждан участвовать в принятии управленческих решений.

Например, в Корее внедрена информационная система, позволяющая гражданам и частным структурам иметь доступ к информации о состоянии рассмотрения заявок, обращений, жалоб, других документов, о должностных лицах и службах, которые занимаются их вопросами.

А в Греции действует государственная программа «Качество для граждан», в рамках которой через Центры по информированию граждан обеспечен доступ любого гражданина к административной информации. При этом действует система телефонных заявлений, когда гражданин, сделав заявку по телефону о необходимости получения справки и, оплатив почтовый сбор, получает требуемую справку через 12 дней по почте.

Такими мерами за рубежом обеспечивается обратная связь между органами власти и населением.

Поэтому, с учетом международного опыта и практической деятельности Агентства по проверкам госорганов, Агентством был разработан механизм реализации новых этических стандартов государственных служащих в виде Инструкции.

В основе данного механизма лежит упрощенная процедура обращения граждан по фактам несоблюдения должностными лицами этических норм. Для этого Агентство предложило:

ввести в государственных органах «Книгу контроля этики госслужащих»;

возродить систему правового всеобуча;

установить в каждом госоргане телефоны доверия и опубликовать их номера в СМИ;

включить в программы тестирования кандидатов при принятии на государственную службу Правила служебной этики государственных служащих.

Следует подчеркнуть, что в обеспечении комплексного подхода заключается действенность реализации норм Правил служебной этики на практике.

Механизмы реализации положений новых Правил служебной этики государственных служащих, содержащихся в Инструкции:

1). Все лица, поступившие на государственную службу или состоящие на ней, в обязательном порядке должны быть в письменной форме ознакомлены с Правилами служебной этики кадровой службой государственного органа.

2). Текст Правил служебной этики должен стать доступным любому гражданину, посетившему государственный орган, для чего должен быть размещен на самом видном для посетителей месте.

3). Введение в каждом государственном органе специальных «Книг контроля этики госслужащих» имеет ряд преимуществ:

Граждане или государственные служащие могут фиксировать любые сообщения и жалобы о нарушениях норм служебной этики по отношению к ним со стороны должностных лиц

Инструкцией закрепляется обязанность руководителя государственного органа рассмотреть поступившие сообщения о нарушении госслужащими Правил служебной этики, принять по ним соответствующие меры, при этом обеспечить пресечение фактов преследования за критику.

Информация о принятых мерах к должностному лицу, нарушившему нормы служебной этики, доводится до сведения заявителя, коллектива сотрудников государственного органа и может быть опубликована в средствах массовой информации.

На наш взгляд, введение процедур, обеспечивающих доступность и широкую гласность, станет сдерживающим фактором для нарушения этических норм в сфере государственной службы, и будет способствовать росту заинтересованности общества и государственных служащих в противодействии коррупции.

4). Одной из наиболее доступных форм обращения граждан должен стать телефон доверия, по которому граждане могут сделать сообщение об имеющихся фактах нарушения этических стандартов. Практика деятельности Агентства по профилактике коррупционных правонарушений подтверждает эффективность и результативность работы по сигналам, полученным по телефону доверия.

5). Возрождение системы правового всеобуча обусловлено необходимостью повышения правовой грамотности, как населения, так и государственных служащих. Для этого надо обеспечить проведение в государственных органах на постоянной основе информационно-образовательных курсов для сотрудников по разъяснению законодательства о государственной службе, о борьбе с коррупцией, Правил служебной этики и др.

6). В качестве одного из методов повышения правовой грамотности населения Агентством предлагается введение тестирования кандидатов на государственную службу на знание норм Правил служебной этики.

Следует подчеркнуть, что предложения Агентства были рассмотрены и одобрены на заседании Комиссии при Президенте Республики Казахстан по вопросам борьбы с коррупцией и соблюдению служебной этики государственными служащими (22 мая 2002 года). Протоколом заседания Комиссии всем государственным органам предписано в месячный срок предпринять все меры по реализации мероприятий, содержащихся в Инструкции, а Агентству поручено в течение августа - сентября 2002 года проверить все госорганы на предмет исполнения решений, принятых Комиссией.

7 июня 2004 года Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы опубликовало в центральной республиканской прессе новые Правила служебной этики и дало разъяснение по применению Инструкции.

Помимо разработки поправок в действующий Указ Президента «Об утверждении Правил служебной этики государственных служащих Республики Казахстан» и Инструкции, Агентство внесло поправки в Закон «О борьбе с коррупцией». В установленном порядке документ был направлен на согласование в Министерство юстиции.

Суть вносимых поправок. В статье 12 Закона «Правонарушения, создающие условия для коррупции, и ответственность за них», к коррупционным правонарушениям предлагается отнести назначение граждан на административную государственную должность с нарушением законодательства о государственной службе. Внесение данной поправки в Закон «О борьбе с коррупцией» позволит осуществлять процедуры назначения граждан на административную государственную должность в строгом соответствии с законодательством о государственной службе.

Статью 13 Закона «Коррупционные правонарушения, связанные с противоправным получением благ и преимуществ» предложено расширить путем внесения дополнительной нормы о сроках наложения дисциплинарных взысканий за совершение правонарушений, создающих условия для коррупции либо коррупционных правонарушений, связанных с противоправным получением благ и преимуществ. Согласно нашей поправке, дисциплинарное взыскание за совершение правонарушений, создающих условия для коррупции либо коррупционных правонарушений, связанных с противоправным получением благ и преимуществ налагается не позднее трех месяцев со дня обнаружения правонарушения, но не позднее двух лет со дня его совершения (по действующему законодательству - 1 месяц со дня обнаружения и 6 месяцев со дня совершения проступка).

Увеличение сроков рассмотрения коррупционных правонарушений, по нашему мнению, позволит нормализовать работу Дисциплинарных комиссий госорганов, будет способствовать более тщательному рассмотрению дел и обеспечить неотвратимость наказания для лиц, совершивших коррупционное правонарушение.

Разработанные Агентством подходы по реализации Правил служебной этики и Закона «О борьбе с коррупцией» позволят на деле обеспечить доступ наших граждан к административной информации, установить обратную связь между населением и госаппаратом, существенно сократить коррупционные правонарушения, улучшить качество и эффективность деятельности государственных органов.

Меры по реформированию системы государственного управления и государственной службы, предпринимаемые в целях повышения эффективности, во многом совпадают с мерами по борьбе с коррупцией. Эти процессы идут параллельно, оказывая взаимное влияние, и дополняя друг друга. В конечном итоге эффективная система управления сокращает возможность совершения коррупционных правонарушений и делает коррупцию невыгодным и бесперспективным занятием.

Одной из наиболее действенных форм воспитания государственных служащих, особенно впервые принятых, должна стать пропаганда высших ценностей нашего общества и неприятия к любым, даже, казалось бы, самым безобидным проявлениям коррупции. Добиться этого можно, если каждый госслужащий будет четко знать свои полномочия, и нести ответственность за принятые решения, твердо придерживаться этических норм и быть патриотом своей страны.

Сейчас ставится задача не просто наказывать госчиновников, но, прежде всего, предотвращать коррупционные правонарушения. Практика показала, что зачастую такие правонарушения совершаются госслужащими из-за незнания норм антикоррупционного законодательства.

Поэтому, на данном этапе реформирования госслужбы активизируется работа по правовой пропаганде на местах с обязательным привлечением к ней общественности и СМИ, возобновлена работа школ правового всеобуча для государственных служащих.

Для обеспечения мобильной связи с общественностью в Агентстве установлены телефон и пейджер доверия, куда может обратиться любой человек, имеющий информацию о коррупционных правонарушениях государственных служащих.

Создание эффективной системы государственного контроля за соблюдением законодательства, широкая гласность и институт жалоб, доступность органов государственного управления к гражданам позволит сократить возможность совершения коррупционных правонарушений.

В отношении защиты прав предпринимателей предпринимается комплекс мер, связанных с упрощением процедур регистрации субъектов малого и среднего бизнеса, сокращением количества разрешительных документов, вводятся запреты на частые проверки государственными контролирующими органами субъектов малого и среднего бизнеса в течение 9 месяцев в 2003 году. Эти меры стали результатами ряда встреч главы государства и предпринимателей. Ожидается, что эти меры позволят значительно сократить уровень «теневой экономики», а бизнесмены смогут направлять средства, предназначенные на взятки, в производство. Тем самым будет обеспечен устойчивый экономический рост.

В казахстанском обществе сейчас велики ожидания от мер, предпринимаемых государством по борьбе с коррупцией. Говоря в целом о борьбе с коррупцией в Казахстане, нужно подчеркнуть, главное, что в стране имеется политическая воля руководства страны на эту борьбу. Конечно, эта борьба имеет долговременный характер, но есть надежда, что упорная и кропотливая работа по преобразованию экономики, правовой сферы, государственной службы, изменение общественной нравственности будут способствовать эффективной борьбе с коррупцией.